回顧“十三五”前期的煤電政策導(dǎo)向，幾乎是“清一色”約束政策：嚴(yán)控新增產(chǎn)能、淘汰落后產(chǎn)能，限期完成升級(jí)改造，降低排放、降低煤耗、降低電價(jià)，煤炭去產(chǎn)能，放開(kāi)發(fā)電計(jì)劃，力推市場(chǎng)交易等等，可謂利好不多利空多，煤電出現(xiàn)了“生存難、發(fā)展難”。到了2019年四季度，煤電政策導(dǎo)向出現(xiàn)微調(diào)，由“全面收緊”到“松緊搭配”。

      根據(jù)國(guó)務(wù)院決定，2019年10月21日，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)1658號(hào)文《關(guān)于深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)形成機(jī)制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，2020年執(zhí)行。文件看似非常“負(fù)面”，如將現(xiàn)行燃煤標(biāo)桿電價(jià)改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制;下浮比例超過(guò)上浮比例5%，并特別強(qiáng)調(diào)“2020年暫不上浮”，確保工商業(yè)平均電價(jià)“只降不升”;明確“煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制不再執(zhí)行”等等，確實(shí)會(huì)給煤電企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境帶來(lái)不利影響。但深入挖掘，辯證思考，其中也不乏一些“正能量”：一是首次確立了與煤電新的戰(zhàn)略定位相一致的“容量補(bǔ)償機(jī)制”，“兩部制電價(jià)”推行可期。業(yè)內(nèi)外基本形成共識(shí)，煤電已由過(guò)去的“主體電源”，轉(zhuǎn)向近中期“基荷電源與調(diào)節(jié)電源并重”，再到長(zhǎng)遠(yuǎn)“調(diào)節(jié)電源”，為保障電力安全供應(yīng)兜底，為全額消納清潔能源調(diào)峰，起到“壓艙石”作用，但其利用小時(shí)大幅下降，將越來(lái)越低于5000左右的核價(jià)利用小時(shí)。因此，現(xiàn)行的單一制電度電價(jià)，已不能適應(yīng)能源清潔轉(zhuǎn)型背景下電力市場(chǎng)的新形勢(shì)、煤電的新定位。令人欣慰的是在文中“配套改革”部分首次明確“對(duì)于燃煤機(jī)組利用小時(shí)嚴(yán)重偏低的省份，可建立容量補(bǔ)償機(jī)制，容量電價(jià)和電量電價(jià)通過(guò)市場(chǎng)化方式形成”，成為本次煤電價(jià)改最大的一個(gè)亮點(diǎn)。近年來(lái)，云貴川、青海、寧夏、廣西等能源清潔大省的煤電幾乎成了備用電源，再加上低電價(jià)、高煤價(jià)的影響，煤電企業(yè)集體虧損，資不抵債，深陷困局。“兩部制電價(jià)”的出臺(tái)，點(diǎn)燃了煤電企業(yè)的“希望之光”。

       二是新電改下構(gòu)建高比例消納清潔能源電力系統(tǒng)(市場(chǎng))的實(shí)踐證明，發(fā)揮煤電“靈活性價(jià)值”要有政策保障。遼寧等東北區(qū)域進(jìn)行了有益的探索，可望在全國(guó)推廣，真正形成由發(fā)電、電網(wǎng)、用戶共同參與的輔助服務(wù)市場(chǎng)。文中再次強(qiáng)調(diào)要“完善輔助服務(wù)電價(jià)形成機(jī)制。通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成燃煤機(jī)組參與調(diào)峰、調(diào)頻、備用、黑啟動(dòng)等輔助服務(wù)價(jià)格，以補(bǔ)償燃煤發(fā)電合理成本”?？梢灶A(yù)見(jiàn)，這一政策的完善，有利于提高煤電靈活性改造的積極性，也有助于未來(lái)煤電的長(zhǎng)期生存。

       三是將燃煤標(biāo)桿電價(jià)改為“基準(zhǔn)價(jià)+上下浮動(dòng)”的市場(chǎng)化價(jià)格機(jī)制，從體制機(jī)制解決了產(chǎn)生煤電矛盾的基礎(chǔ)。煤電新的定價(jià)機(jī)制，改變了過(guò)去標(biāo)桿電價(jià)長(zhǎng)期固化、政府調(diào)價(jià)嚴(yán)重滯后的缺陷，也從運(yùn)行體制機(jī)制上實(shí)現(xiàn)了“計(jì)劃電”到“市場(chǎng)電”的轉(zhuǎn)變，并與“市場(chǎng)煤”作了順承對(duì)接，有利于在發(fā)電側(cè)真正引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、發(fā)揮電力市場(chǎng)在資源配置中的決定作用，有利于電價(jià)及時(shí)反映“兩個(gè)變化”——電力市場(chǎng)供求變化和發(fā)電燃料成本變化，也有利于促進(jìn)煤、電上下游產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。當(dāng)然，這種定價(jià)機(jī)制比較適合山東、內(nèi)蒙古、廣東、江蘇等煤電大省，而且對(duì)煤電企業(yè)來(lái)講，是“雙刃劍”，如何適應(yīng)、運(yùn)用新的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，改善電力供求關(guān)系、降低燃料成本、提高競(jìng)爭(zhēng)力成為關(guān)鍵。

       四是煤電市場(chǎng)價(jià)格只限定“2020年暫不上浮”。這就預(yù)示著“十四五”有上浮不超過(guò)10%的可能，即使下浮也有“下限”控制，原則上不超過(guò)15%。當(dāng)然，2020年加了一個(gè)“天花板”，受到了行政約束。但理性分析，2020年全國(guó)經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，電力供需仍是總體寬松，煤電電價(jià)市場(chǎng)化改革后，并不具備上漲的動(dòng)能，只是會(huì)對(duì)電力供求緊張的局部區(qū)域或高峰時(shí)段的煤電企業(yè)報(bào)價(jià)產(chǎn)生負(fù)面影響。而且，文中要求“規(guī)范政府行為”，督促各地堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，對(duì)用戶和發(fā)電企業(yè)準(zhǔn)入不得設(shè)置不合理門(mén)檻，在交易組織、價(jià)格形成等過(guò)程中，不得進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)。

       五是對(duì)“煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制不再執(zhí)行”，不必太擔(dān)心。起始于2004年的煤電聯(lián)動(dòng)政策，突然取消，引起了電力業(yè)內(nèi)外的熱議，甚至讓煤電企業(yè)悲觀失望。其實(shí)，我個(gè)人理解，不必太擔(dān)心。首先，煤電聯(lián)動(dòng)既然是一種“機(jī)制”，就不可能被取消。這就像人渴了要喝水、餓了要吃飯一樣，也像水漲船高的自然現(xiàn)象一樣，是一種“長(zhǎng)在身上”的內(nèi)在規(guī)律。因此，取消的是一項(xiàng)“政策”，而不是“機(jī)制”。其次，進(jìn)入“十三五”，煤電聯(lián)動(dòng)政策擱置不動(dòng)，實(shí)際上成了“鏡中花”“水中月”。即使過(guò)去聯(lián)動(dòng)時(shí)，也往往不及時(shí)、不到位。第三，如果說(shuō)取消煤電聯(lián)動(dòng)政策是關(guān)上“一扇窗”，新的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制則是開(kāi)了“一道門(mén)”。因?yàn)槊弘姼?jìng)價(jià)交易能分分鐘反映電力市場(chǎng)供求變化和發(fā)電燃料成本變化。燃料成本推動(dòng)電價(jià)提高是一種內(nèi)在要求，我們真正要關(guān)注的是不要讓電力市場(chǎng)嚴(yán)重過(guò)剩扭曲了成本、價(jià)格聯(lián)動(dòng)的合理邏輯。近年來(lái)，煤電市場(chǎng)交易價(jià)格降幅收窄、出現(xiàn)上漲正是對(duì)煤炭高價(jià)的正常反應(yīng)。

       當(dāng)然，上述煤電價(jià)改政策，國(guó)家發(fā)展改革委要求各省制定“細(xì)化實(shí)施方案”，各省能否全面地、非選擇性地貫徹落實(shí)，能否在“十四五”真正見(jiàn)效，改善煤電企業(yè)的政策環(huán)境，仍有待進(jìn)一步觀察。我們煤電企業(yè)一方面要繼續(xù)積極反映合理訴求，增加國(guó)家與地方政策制定中的話語(yǔ)權(quán)，協(xié)助地方政府在實(shí)施方案中體現(xiàn)國(guó)家電改、價(jià)改初衷;另一方面也要認(rèn)識(shí)到，“優(yōu)勝劣汰”“適者生存”是我國(guó)推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革、全球能源清潔轉(zhuǎn)型的必然結(jié)果，如何抓住政策、市場(chǎng)的“窗口期”，正確運(yùn)用新的市場(chǎng)定價(jià)機(jī)制，改善電力供求關(guān)系，千方百計(jì)實(shí)現(xiàn)扭虧增盈仍是我們最重要的工作主旋律。(作者：陳宗法，系中國(guó)華電集團(tuán)有限公司副總法律顧問(wèn))

（文章來(lái)源：中國(guó)電力報(bào)）